Ekim 2004 - KANUN HAZIRLAMA ve ÇIKARMANIN SAĞLIKLI YOLU

Yeni Türk Ceza Kanunu tasarısının son iki maddesi kabul edilmeden komisyona geri çekilmesi ile başlayan tartışma ortamını değerlendirmeye çalışırken yaptığım araştırmaya göre mevcut hukuk fakültelerimizde tasarı/teklif hazırlama ve kanunlaştırmanın adımlarını içeren ve tartışan bir ders yok imiş.

“Sağlıklı bir şekilde kanun hazırlamanın adımları ne olmalı?” sorusunun cevaplarını aramayı öneriyorum. Bu cevapları, beklenen Avrupa Birliği üyeliğimiz nedeniyle AB normlarına uygun vermeliyiz. AB ülkelerinde kullanılan prensipler ile süreç aşamalarına dayanarak aşağıdaki önerileri yapmak istiyorum.

5 Prensip

Kalite düzeyi yüksek kanun hazırlamak ve çıkarmak için 5 prensibe dikkat edilmesi gerekiyor:
1. Şeffaflık: Kanun yapma süreci açık, basit ve vatandaş tarafından izlenebilir ve anlaşılır olmalı.
2. Benimseme: Kanunun gerekli olduğu bakanlar, TBMM, uygulayıcılar, genel kamuoyu tarafından kabul edilmeli.
3. Hedef odaklı olmak: Çözülmek istenen toplumsal soruna odaklanılmalı, yan etkiler en aza indirgenmeli.
4. Tutarlılık: Kanun hazırlama ve çıkarma sürecinin adımları tüm kanunlar için aynı ve bilinir olmalı.
5. Orantılı olmak: Kanunî düzenlemeyle getirilen çözüm, soruna orantılı olmalı; sadece gerçekten ihtiyaç var ise yeni kanun çıkarılmalı.

Kanun Hazırlama ve Çıkarma Sürecinin Aşamaları

AB bünyesinde kanun hazırlama ve çıkarma süreci 5 aşamadan oluşuyor.

Aşama 1: Ön Hazırlık

1. Tüm bakanlar ile bakanlıkların hukukçuları başlangıçta sürece dahil edilmeli. Her bakanlıkta “Mevzuat Etkilerini İnceleme Birimi” proje ekibi olarak bulunmalı. Bu ekip TBMM “Kanunlar ve Kararlar Dairesi Başkanlığı” ile yakın temas halinde olmalı.

2. AB Komisyonu ve diğer paydaşlarla düzenli ve yakın temasta bulunulmalı.

3. Hazırlık çalışması, Bakanlıklar ve AB Genel Sekreterliği ile koordine edilmeli.

4. Eğer kanun tasarısı şekilleniyorsa, kanunun yürürlüğe girmesinden sonra uygulanmasının etkileri (maliyet ve yararlar) )(Ön Etki Değerlendirme Raporu) üzerinde düşünülmeye başlanmalı. “Kanun çıkarmamanın bu konuda niçin yetersiz kalacağı” belirlenmeli. Etki değerlendirme raporlarının sahibi ve takipçisi konuyla ilgili ana komisyon olmalı.

5. Kanun taslağının hazırlanması için gerekecek tüm araçlara (eğitim, AB birimlerinden yönlendirme ve destek) sahip olunması sağlanmalı.

Aşama 2: Tasarının İrdelenmesi

1. Şekillenmekte olan tasarı metni dikkatle incelenmeli; hukukçular devreye sokulmalı.

2. Hükümet içi ve dışı danışma süreci başlatılmalı.

3. “Geçici Etki Değerlendirme Raporu”na göre öncelikler belirlenmeli.

4. Etkilenecek bireylerin ihtiyaçları belirlenmeli.

5. Üçüncü sektör kuruluşları ve diğer partiler ile görüşmeler yapılmalı; gerekiyorsa Brüksel’de lobicilik faaliyetleri yapılmalı.

Aşama 3: Tasarının Kabulünün Pazarlığı

1. Açık ve gerçekçi öncelikler belirlenmeli. “Kesin Etki Değerlendirme Raporu” içeriği üzerinde tüm paydaşlarla (bakanlıklar, Brüksel, üçüncü sektör kuruluşları) anlaşma sağlanmalı.

2. Tasarının gerekçesi, danışma süreci sonunda belirlenen kuvvetli argümanları içermeli.

3. Üzerinde anlaşabilmek amacıyla metinde belirsizlik bulunmasından kesinlikle kaçınılmalı. Metindeki tanımların anlamlarının mümkün olduğunca açık olması sağlanmalı.

4. Amaçların gerçekleşmesine katkı yapmak üzere AB üyesi ülkelerin yetkilileriyle görüşülmeli.

Aşama 4: Kanunun Uygulanması

1. Kanunun “az” veya “çok” uygulanmasından kaçınılmalı.

2. Bakanlar için uygulamadaki seçenekler ve riskleri hakkında detaylı bir rapor hazırlanmalı.

Aşama 5: Kanunun Uygulanmasının İzlenmesi

1. Yeni kanunun uygulanmasının izlenmesi unutulmamalı.

2. Bakanların, kanunun uygulanmasındaki sapmalar hakkında bilgi sahibi olmaları sağlanmalı.

3. Basitleştirme veya değiştirmenin gerekip gerekmediği değerlendirmesi yapılmalı.

Türkiye’de Durum

AB üyeliğine hazırlanan Türkiye’mizde TBMM ve hükümet, kanun yapma ve çıkarma süreci üzerinde mutlaka yeniden düşünmeli. Gazete ve TVlere yansıyan haberler ışığı altında yukarıdaki süreci değerlendirirsek, bir dizi noktada hata ve eksiklik belirleyebiliyoruz. 5 prensibe de uyulmadığını rahatlıkla söyleyebiliriz.

Yukarıdaki süreç adımlarına daha önce ulaşılmaması, ulaşıldıysa adımlara uyulmaması üzüntü verici. Öğrenen toplum olmamızın yolu, hataya yol açan süreç adımlarında iyileştirme yapmaktan geçiyor.

Ekim 2004 - KANUN HAZIRLAMA ve ÇIKARMANIN SAĞLIKLI YOLU

Yeni Türk Ceza Kanunu tasarısının son iki maddesi kabul edilmeden komisyona geri çekilmesi ile başlayan tartışma ortamını değerlendirmeye çalışırken yaptığım araştırmaya göre mevcut hukuk fakültelerimizde tasarı/teklif hazırlama ve kanunlaştırmanın adımlarını içeren ve tartışan bir ders yok imiş.

“Sağlıklı bir şekilde kanun hazırlamanın adımları ne olmalı?” sorusunun cevaplarını aramayı öneriyorum. Bu cevapları, beklenen Avrupa Birliği üyeliğimiz nedeniyle AB normlarına uygun vermeliyiz. AB ülkelerinde kullanılan prensipler ile süreç aşamalarına dayanarak aşağıdaki önerileri yapmak istiyorum.

5 Prensip

Kalite düzeyi yüksek kanun hazırlamak ve çıkarmak için 5 prensibe dikkat edilmesi gerekiyor:
1. Şeffaflık: Kanun yapma süreci açık, basit ve vatandaş tarafından izlenebilir ve anlaşılır olmalı.
2. Benimseme: Kanunun gerekli olduğu bakanlar, TBMM, uygulayıcılar, genel kamuoyu tarafından kabul edilmeli.
3. Hedef odaklı olmak: Çözülmek istenen toplumsal soruna odaklanılmalı, yan etkiler en aza indirgenmeli.
4. Tutarlılık: Kanun hazırlama ve çıkarma sürecinin adımları tüm kanunlar için aynı ve bilinir olmalı.
5. Orantılı olmak: Kanunî düzenlemeyle getirilen çözüm, soruna orantılı olmalı; sadece gerçekten ihtiyaç var ise yeni kanun çıkarılmalı.

Kanun Hazırlama ve Çıkarma Sürecinin Aşamaları

AB bünyesinde kanun hazırlama ve çıkarma süreci 5 aşamadan oluşuyor.

Aşama 1: Ön Hazırlık

1. Tüm bakanlar ile bakanlıkların hukukçuları başlangıçta sürece dahil edilmeli. Her bakanlıkta “Mevzuat Etkilerini İnceleme Birimi” proje ekibi olarak bulunmalı. Bu ekip TBMM “Kanunlar ve Kararlar Dairesi Başkanlığı” ile yakın temas halinde olmalı.

2. AB Komisyonu ve diğer paydaşlarla düzenli ve yakın temasta bulunulmalı.

3. Hazırlık çalışması, Bakanlıklar ve AB Genel Sekreterliği ile koordine edilmeli.

4. Eğer kanun tasarısı şekilleniyorsa, kanunun yürürlüğe girmesinden sonra uygulanmasının etkileri (maliyet ve yararlar) )(Ön Etki Değerlendirme Raporu) üzerinde düşünülmeye başlanmalı. “Kanun çıkarmamanın bu konuda niçin yetersiz kalacağı” belirlenmeli. Etki değerlendirme raporlarının sahibi ve takipçisi konuyla ilgili ana komisyon olmalı.

5. Kanun taslağının hazırlanması için gerekecek tüm araçlara (eğitim, AB birimlerinden yönlendirme ve destek) sahip olunması sağlanmalı.

Aşama 2: Tasarının İrdelenmesi

1. Şekillenmekte olan tasarı metni dikkatle incelenmeli; hukukçular devreye sokulmalı.

2. Hükümet içi ve dışı danışma süreci başlatılmalı.

3. “Geçici Etki Değerlendirme Raporu”na göre öncelikler belirlenmeli.

4. Etkilenecek bireylerin ihtiyaçları belirlenmeli.

5. Üçüncü sektör kuruluşları ve diğer partiler ile görüşmeler yapılmalı; gerekiyorsa Brüksel’de lobicilik faaliyetleri yapılmalı.

Aşama 3: Tasarının Kabulünün Pazarlığı

1. Açık ve gerçekçi öncelikler belirlenmeli. “Kesin Etki Değerlendirme Raporu” içeriği üzerinde tüm paydaşlarla (bakanlıklar, Brüksel, üçüncü sektör kuruluşları) anlaşma sağlanmalı.

2. Tasarının gerekçesi, danışma süreci sonunda belirlenen kuvvetli argümanları içermeli.

3. Üzerinde anlaşabilmek amacıyla metinde belirsizlik bulunmasından kesinlikle kaçınılmalı. Metindeki tanımların anlamlarının mümkün olduğunca açık olması sağlanmalı.

4. Amaçların gerçekleşmesine katkı yapmak üzere AB üyesi ülkelerin yetkilileriyle görüşülmeli.

Aşama 4: Kanunun Uygulanması

1. Kanunun “az” veya “çok” uygulanmasından kaçınılmalı.

2. Bakanlar için uygulamadaki seçenekler ve riskleri hakkında detaylı bir rapor hazırlanmalı.

Aşama 5: Kanunun Uygulanmasının İzlenmesi

1. Yeni kanunun uygulanmasının izlenmesi unutulmamalı.

2. Bakanların, kanunun uygulanmasındaki sapmalar hakkında bilgi sahibi olmaları sağlanmalı.

3. Basitleştirme veya değiştirmenin gerekip gerekmediği değerlendirmesi yapılmalı.

Türkiye’de Durum

AB üyeliğine hazırlanan Türkiye’mizde TBMM ve hükümet, kanun yapma ve çıkarma süreci üzerinde mutlaka yeniden düşünmeli. Gazete ve TVlere yansıyan haberler ışığı altında yukarıdaki süreci değerlendirirsek, bir dizi noktada hata ve eksiklik belirleyebiliyoruz. 5 prensibe de uyulmadığını rahatlıkla söyleyebiliriz.

Yukarıdaki süreç adımlarına daha önce ulaşılmaması, ulaşıldıysa adımlara uyulmaması üzüntü verici. Öğrenen toplum olmamızın yolu, hataya yol açan süreç adımlarında iyileştirme yapmaktan geçiyor.